第四节 基金运作监管

发布时间：2013-11-04 11:21:14

   中国证监会对基金运作的监管主要包括对基金募集申请的核准、基金销售活动的监管、基金信息披露的监管以及基金投资与交易行为的监管等方面。 一、对基金募集申请的核准 基金募集申请核准是基金运作的首要业务环节。对该项业务环节的监管，各国(地区)的方式不同，主要分为核准制与注册制，二者在概念、适用范围、主要特点及优缺点等方面均存在较大的不同。在资本市场发达的国家和地区，一般实行的是注册制，即在强调充分披露信息的前提下，对基金募集申请不做实质性审查。在我国，资本市场的发展具有较明显的转轨经济和新兴市场的特征。在此背景下，我国对基金募集申请实行的是核准制，即对基金的募集申请进行实质性审查。有关法律法规赋予了中国证监会对基金募集申请履行集中统一监管的职责。中国证监会对拟任基金管理人提出的申请依法审查，对符合条件的，准予其从事基金募集、管理业务活动。基金募集申请核准的主要程序和内容包括： (一)对基金募集申请材料进行齐备性审查 对应报送的申请报告、基金合同草案、托管协议草案和招募说明书草案等必要文件是否齐备进行审查。 (二)对基金募集申请材料进行合规性审查 根据有关法律法规所规定的基金募集申请条件进行审查，做出受理或不受理的决定。审查主要涉及以下方面： 1.拟任基金管理人、基金托管人是否具备法规规定的条件。 2.拟募集的基金具备法规规定的条件，至少包括： (l)有明确、合法的投资方向。 (2)有明确的基金运作方式。 (3)符合法律法规关于基金品种的规定。 (4)不与拟任基金管理人已管理的基金雷同。 (5)基金合同、招募说明书等法律文件草案符合法律法规的规定。 (6)基金名称表明基金的类别和投资特征，不存在损害国家利益、社会公共利益，欺诈、误导投资人，或者其他侵犯他人合法权益的内容。 (三)组织专家评审会对基金募集申请进行评审 中国证监会受理基金募集申请后，根据审慎监管原则以及拟募集基金的有关具体情况决定是否组织基金专家评审会对基金募集申请进行评审。对于提交基金专家评审会的基金募集申请，评审专家重点就基金的投资管理、风险控制等方面进行评审，独立发表评审意见，供中国证监会参考。 对行为规范、投资研究能力强、市场评价良好的基金管理公司提交的基金募集申请，一般不提交基金专家评审会评审。有一些情形除外，例如：基金管理公司设立、运作未满1年；基金产品设计有较大创新；基金产品设计有待进一步完善，需要参考基金专家评审会评审意见等。对基金产品设计有较大创新的，中国证监会将优先安排基金专家评审会评审和申报材料审核等工作。 (四)做出核准或者不予核准的决定 中国证监会应当自受理基金募集申请之日起6个月内做出核准或者不予核准的决定。 (五)办理基金备案 获准发售基金份额之后，基金管理人将在规定的募集期限发售基金份额。当募集的基金份额总额、基金份额持有人人数符合法律法规规定的基金设立条件，基金管理人需按照规定办理验资和基金备案手续。中国证监会自收到基金管理人验资报告和基金备案材料之日起3个工作日内予以书面确认；自中国证监会书面确认之日起，基金备案手续办理完毕，基金合同生效。 基金管理公司在申请获批QDII业务资格后，就可以向中国证监会报送QDII基金产品募集申请文件，募集申请程序与普通基金基本相同。另外，基金管理公司还需要根据市场情况、产品特性等在QDII基金的募集方案中设定合理的额度规模上限，向国家外汇局备案，并按有关规定到国家外汇局办理相关手续。在募集申请材料上，除普通基金所要求的内容外，还需要针对QDII基金的产品特性补充其他材料，例如介绍境外投资市场及其风险的投资者教育材料、管理人与投资顾问签订的协议草案、托管人与境外托管人签订的协议草案等。 二、基金销售活动的监管 (一)基金销售监管关注的主要内容 基金销售活动监管所关注的内容主要涉及以下方面：销售的基金产品是否经过核准以及销售主体是否具备相应资格；基金销售过程中是否遵循适用性原则；基金宣传推介材料的制作、分发和发布是否合规，是否充分揭示相关投资风险。 1.销售的基金产品是否经过核准以及销售主体是否具备相应资格。现行法规规定，基金募集申请获得中国证监会核准前，基金管理人、代销机构不得办理基金销售业务，不得向公众分发、公布基金宣传推介材料或者发售基金份额。基金管理人委托其他机构办理基金销售业务的，被委托的机构应当取得基金代销业务资格。未经基金管理人或者代销机构聘任，任何人员不得从事基金销售活动。从事宣传推介基金活动的人员还应当取得基金从业资格。基金管理人委托代销机构办理基金的销售，应当与其签订书面代销协议。未经签订书面代销协议，代销机构不得办理基金的销售。代销机构不得委托其他机构代为办理基金的销售。 2.基金销售过程中是否遵循适用性原则。现行法规规定，基金销售过程中，基金销售机构应遵循投资人利益优先原则、全面性原则、客观性原则和及时性原则，通过对基金管理人进行审慎调查，对基金产品风险和基金投资人风险承受能力进行客观评价，最后根据投资人的风险承受能力销售不同风险等级的产品，把合适的产品卖给合适的基金投资人。 3基金宣传推介材料的制作、分发和发布是否合规，是否充分揭示相关投资风险。现行法规规定，基金销售机构应在宣传推介材料中加强对投资人的教育和引导，积极培养投资人的长期投资理念，注重对行业公信力及公司品牌、形象的宣传，避免采用大比例分红等通过降低基金单位净值来吸引投资人的营销手段，以及有悖基金合同约定的暂停、打开申购等营销手段。宣传推介材料应有完整的风险提示。宣传推介材料使用的语言应准确清晰，不得使用“坐享财富增长”“安心享受成长”“尽享牛市”等易使基金投资人忽视风险的表述，不得使用“欲购从速”“中购良机”等片面强调集中营销时间限制的表述，不得使用‘。净值归一等误导基金投资人的表述。对于宣传推介材料的监管，法规规定，销售机构应在分发或公布墓金宣传推介材料之日起5个工作日内向其主要办公场所所在地证监局报送以下材料：宣传推介材料的形式和用途说明、宣传推介材料、基金管理公司督察长出具的合规意见书、托管银行出具的基金业绩复核函等。基金销售机构负责基金营销业务的高级管理人员还应对宣传推介材料的合规性进行复核并出具复核意见。 (二)基金销售监管的主要方式 1.通过督察长监督、检查基金销售活动。按现行法规规定，基金管理人的督察长应当检查基金募集期间基金销售活动的合法、合规情况，并自基金募集行为结束之日起10日内编制专项报告，予以存档备查。在基金持续销售期间，基金管理人的督察长应当定期检查基金销售活动的合法合规情况，在监察稽核季度报告中做专项说明，并报送中国证监会。 2.对基金销售适用性原则应用情况进行检查与指导。中国证监会及其各地方证监局在对基金销售活动进行现场检查时，将对基金销售适用性相关的制度建设、推动实施、信息处理和历史记录等进行询问或检查，发现存在问题的，将对销售机构进行必要的指导。 3.宣传推介材料的报备监管。当基金销售机构未按规定报送宣传推介材料、实际宣传推介材料和上报材料不一致及出现其他违规情形时，中国证监会及其证监局将根据违规程度依法采取行政监管或行政处罚措施，包括：提示销售机构改正；出具监管警示函；对在6个月内连续两次被出具监管警示函仍未改正的销售机构，在分发或公布基金宣传推介材料前，应事先将材料报送中国证监会，报送之日起10日后，方可使用；责令销售机构整改、暂停办理相关业务、立案调查；对直接负责的基金销售机构高级管理人员和其他直接责任人员，采取监管谈话、出具警示函、记入诚信档案、暂停履行职务、认定为不适宜担任相关职务者等行政监管措施，或建议销售机构免除有关高管人员的职务。 三、基金信息披露监管 各国(地区)基金市场产生和发展的历史表明，信息披露是基金市场建立和发展的基础，信息披露制度是基金市场管理制度的基石。自1998年我国首只基金成立以来，监管部门一直很重视对基金信息披露的监管。迄今我国已初步建立了既接近国际惯例又符合我国实践的基金信息披露制度，基金信息披露监管已成为监管部门的工作重点。 (一)主要监管部门及其相应的职责 目前对基金信息披露进行监管的部门主要是中国证监会及其各地方监管局、证券交易所。从职责划分看，中国证监会主要负责起草修订基金信息披露规范，对基金募集申请材料中的信息披露文件进行审核，对存续期基金的信息披露行为进行日常监督，指导各地方监管局和证券交易所的监管工作等等。中国证监会各地方监管局根据中国证监会的授权，对辖区内基金管理公司管理的基金在存续期间的信息披露进行监管。沪、深证券交易所则主要负责监管上市基金的信息披露。 (二)信息披露监管的原则和目标 基金信息披露监管的原则是以制度形式保证基金做到信息披露的真实、准确、完整和及时，最终实现最大限度保护基金份额持有人合法权益的监管目标。 (三)基金信息披露监管的主要内容 1.建立健全基金信息披露制度规范。基金信息披露规范体系最初形成于1999年，当时中国证监会根据基金试点时期的特点相继发布了《证券投资基金招募说明书的内容与格式》和《证券投资基金信息披露指引》等文件，从披露原则要求、披露内容与格式上对基金信息披露行为进行规范，为保障基金份额持有人合法权益发挥了重要作用。然而，随着基金市场的不断发展，原有基金信息披露制度逐渐呈现出不足之处。为适应市场发展需要，同时配合《证券投资基金法》的实施，中国证监会于2004年对原有基金信息披露规范进行了梳理，并发布一系列新的基金信息披露规范文件，形成了以《基金信息披露管理办法》为原则指导、以《基金信息披露内容与格式准则》为操作指南、以《基金信息披露编报规则》为特别补充、以《基金信息披露规范解答》为法规解释的新的基金信息披露规范体系。 2.基金募集信息披露监管。募集信息披露监管主要指：对基金招募说明书、基金合同、基金托管协议等基金募集申请材料进行审核，对基金份额发售至基金合同生效期间的信息披露行为进行监管，基金合同生效后对定期更新的基金招募说明书进行形式审查。 3.基金存续期信息披露监管。基金存续期信息披露监管包括：基金合同生效后，监管机构对基金上市交易公告书、基金净值公告、定期报告以及临时报告等信息披露文件的监管，重点在于相关文件披露的及时性、信息披露是否存在虚假记载、误导性陈述以及重大遗漏。 目前，按照基金监管职责分工，中国证监会各证监局主要协助中国证监会基金部对辖区内开放式基金(不含ETF)的存续期信息披露进行监管，包括对开放式基金存续期间的定期报告进行合规性检查并出具意见报告中国证监会，对临时报告、澄清公告的披露进行日常监管。而证券交易所则按照《证券投资基金上市规则》，对在交易所上市基金(含ETF)的信息披露行为进行监管。例如，对上市基金的定期报告进行事前登记、事后审查，对基金临时报告进行事前审查，并定期向中国证监会报送基金信息披露监管工作总结。 4.信息披露违规处罚。法律法规对基金信息披露违法违规行为做了严格规定并制定了处罚制度。对于信息披露义务人违反法律法规或者基金合同约定，给基金财产或者基金份额持有人造成损害的，中国证监会将依据法律法规对违规机构及其相关人员进行处罚。对于违规机构，处罚类别有责令改正、没收违法所得、罚款和承担赔偿责任等；对于违规机构直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处罚类别有警告、暂停或者取消基金从业资格、罚款、追究刑事责任。 四、基金投资与交易行为监管 中国证监会对基金投资与交易行为的监管主要涉及两个方面，即对投资组合遵规守信情况的监管，对基金管理公司内部投资、交易环节相关内控制度健全及执行情况的监管。 (一)对投资组合遵规守信情况的监管 监督基金按照法律法规、基金合同的约定谨慎勤勉地进行投资运作，是中国证监会对基金进行日常监管的重要内容，具体涉及到投资范围、投资比例、回购交易和投资限制等事项。根据《证券投资基金法》《证券投资基金运作管理办法》等有关方面的规定，基金投资组合应符合以下有关方面的规定： 1.投资范围的规定。 (1)股票基金应有60%以上的资产投资于股票，债券基金应有80%以上的资产投资于债券。 (2)货币市场基金仅投资于货币市场工具，不得投资于股票、可转债、剩余期限超过397天的债券、信用等级在AAA级以下的企业债、国内信用等级在AAA级以下的资产支持证券、以定期存款利率为基准利率的浮动利率债券。 (3)基金不得投资有锁定期但锁定期不明确的证券。货币市场基金、中短债基金不得投资流通受限证券。封闭式基金投资流通受限证券的锁定期不得超过封闭式墓金的剩余存续期。 (4)基金投资的资产支持证券必须在全国银行间债券交易市场或证券交易所交易。 2.基金投资比例的规定。 (1)如果基金名称显示投资方向的，应当有80%以上的非现金基金资产属于投资方向确定的内容。 (2)基金管理人运用基金财产进行证券投资，不得有下列情形：①一只基金持有一家上市公司的股票，其市值超过基金资产净值的10%；②同～基金管理人管理的全部基金持有一家公司发行的证券，超过该证券的10%；③基金财产参与股票发行申购，单只基金所申报的金额超过该基金的总资产，单只基金所申报的股票数量超过拟发行股票公司本次发行股票的总量；④违反基金合同关于投资范围、投资策略和投资比例等约定；⑤中国证监会规定禁止的其他情形。完全按照有关指数的构成比例进行证券投资的基金品种可以不受第①、②项规定的比例限制。 (3)开放式基金应当保持不低于基金资产净值5%a的现金或者到期日在1年以内的政府债券，以备支付基金份额持有人的赎回款项，但中国证监会规定的特殊基金品种除外。 (4)基金管理人应当自基金合同生效之日起6个月内使基金的投资组合比例符合基金合同的有关约定；因证券市场波动、上市公司合并、基金规模变动等基金管理人之外的因素致使基金投资不符合有关投资比例的，基金管理人应当在10个交易日内进行调整。 (5)单只基金持有的同一信用级别资产支持证券的比例，不得超过该资产支持证券规模的10％；单只基金投资于同一原始权益人的各类资产支持证券的比例，不得超过该基金资产净值的10％；同一基金管理人管理的全部基金投资于同一原始权益人的各类资产支持证券，不得超过其各类资产支持证券合计规模的10%；单只基金持有的全部资产支持证券，其市值不得超过该基金资产净值的20%，中国证监会规定的特殊品种除外。因市场波动、基金规模变动等基金管理人之外的因素致使基金投资资产支持证券不符合前述第二项、第四项规定的比例，基金管理人应当在10个交易日内调整完毕。 (6)单只基金在任何交易日买入权证的总金额不得超过上一交易日基金资产净值的5%0，单只基金持有的全部权证市值占基金资产净值的比例不得超过3%。 (7)1家基金公司通过1家证券公司的交易席位买卖证券的年交易佣金，不得超过其当年所有基金买卖证券交易佣金的30％(新成立的基金管理公司，自管理的首只基金成立后第二年起执行). 3.对参与银行间同业拆借市场交易的规定。 (1)在全国银行间同业拆借市场进行债券回购的资金金额不得超过基金资产净值的40%。 (2)基金在全国银行间同业拆借市场中的债券回购最长期限为1年，债券回购到期后不得展期。 4.投资限制方面的规定。基金财产不得用于下列投资或者活动： (1)承销证券。 (2)向他人贷款或者提供担保。 (3)从事承担无限责任的投资。 (4)买卖其他基金份额，但是国务院另有规定的除外。 (5)向其基金管理人、基金托管人出资或者买卖其基金管理人、基金托管人发行的股票或者债券。 (6)买卖与其基金管理人、基金托管人有控股关系的股东或者与其基金管理人、基金托管人有其他重大利害关系的公司发行的证券或者承销期内承销的证券。 (7)从事内幕交易、操纵证券交易价格及其他不正当的证券交易活动。 (8)有关法律法规禁止的其他活动。 5.货币市场基金投资的相关规定。按目前法规，货币市场基金的投资应当符合下列规定： (1)投资于同一公司发行的短期企业债券的比例，不得超过基金资产净值的10%。 (2)所投资银行存款的存款银行应当是具有证券投资基金托管人资格、证券投资基金代销业务资格或合格境外机构投资者托管人资格的商业银行。存放在具有基金托管资格的同一商业银行的存款，不得超过基金资产净值的30%；存放在不具有基金托管资格的同一商业银行的存款，不得超过基金资产净值的5%。投资于定期存款的比例，不得超过基金资产净值的30%。 (3)投资组合的平均剩余期限在每个交易日均不得超过180天。 (4)不得与基金管理人的股东进行交易，不得通过交易上的安排人为降低投资组合平均剩余期限的真实天数。 (5)在全国银行间债券市场债券正回购的资金余额不得超过基金资产净值的40%。除发生巨额赎回的情形外，货币市场基金的投资组合中，债券正回购的资金余额在每个交易日均不得超过基金资产净值的20％。因发生巨额赎回致使货币市场基金债券正回购的资金余额超过基金资产净值20%的，基金管理人应当在5个交易日内进行调整。 (6)持有的剩余期限不超过397天但剩余存续期超过397天的浮动利率债券的摊余成本总计不得超过当日基金资产净值的20%。 (7)不得投资于以定期存款利率为基准利率的浮动利率债券。 (8)买断式回购融人基础债券的剩余期限不得超过397天。 (9)投资于同一公司发行的短期融资券及短期企业债券的比例，合计不得超过基金资产净值的10%。因市场波动、基金规模变动等基金管理人之外的因素致使基金投资不符合上述比例的，基金管理人应当在10个交易日内调整完毕。 (10)投资于同一商业银行发行的次级债的比例不得超过基金资产净值的10%。 (11)不得投资于股票、可转换债券、剩余期限超过397天的债券、信用等级在AAA级以下的企业债券等金融工具。 (二)公司内部投资交易环节相关内控制度健全及执行情况的监管 2002年底，中国证监会发布《基金管理公司内部控制指导意见》，并于2003年开始实施。该指导意见对证券投资瑟金投资管理的程序、决策过程、投资相关环节、部门和人员的配置、相关人员的责任、权利和义务做了具体而明确的规定。具体说来，在投资管理方面，该指导意见要求建立投资对象备选库制度，强调研究部门应根据基金合同要求，在充分研究的基础上建立和维护备选库。在投资决策方面，要求健全投资决策授权制度，明确界定投资权限，严格遵守投资限制，防止越权决策。投资决策应当有充分的投资依据，其中明确了进行重要投资要有详细的研究报告和风险分析支持，并有决策记录。 2007年底，中国证监会发布《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》。该办法中要求基金管理公司应公平地对待所管理的不同资产，建立有效的异常交易日常监控制度，并定期向中国证监会报告。该办法规定，除完全按照有关指数的构成比例进行证券投资的投资组合外，严格禁止同一投资组合或不同投资组合之间在同一交易日内进行反向交易及其他可能导致不公平交易和利益输送的交易行为。该办法还规定，基金管理公司从事特定资产管理业务，应设立专门的业务部门，投资经理与证券投资基金的基金经理的办公区域应严格分离．并不得相互兼任。2008年3月，中国证监会发布《基金管理公司公平交易制度指导意见》，旨在进一步明确基金管理公司公平对待不同组合所应遵循的具体原则和方法。该意见提出，基金管理公司应建立科学的投资决策体系，通过客观充分的研究、确立并维护全公司以及不同组合的投资对象备选库和交易对手备选库、严格投资授权等程序，实现决策的客观性和独立性，在决策环节上保障各类组合得到公平对待。同时，基金管理公司应实行集中交易制度，建立和完善交易分配制度，确保各组合享有公平的交易执行机会。基金管理公司公平交易制度的完善程度，将作为监管部门评判公司诚信水平和规范程度、进行日常监管及做出行政许可的重要依据。 (三)基金投资交易监管的方式及违规处罚 目前，中国证监会主要通过基金托管银行和证券交易所提交的定期、不定期报告掌握基金投资运作的遵规守信情况，并据以对重大违规问题进行处罚。同时，中国证监会还根据托管银行、交易所、中国证券登记结算有限责任公司等机构报送的内部监管数据，以及公开信息披露的基金信息等，建立了基金投资监控的预警系统和分析系统，以及时掌握基金投资状况及相关风险。 首先，通过托管银行实现对基金投资的监管。当基金出现违反法律法规以及基金合同约定的事项时，基金托管银行对基金管理人进行提示，并给中国证监会提交临时报告，中国证监会据以进行处理。另外，托管银行还定期向中国证监会报送基金持仓日报、基金投资监控周报，使中国证监会能实时掌握基金投资情况。针对公司存在的违规事项和风险事项，中国证监会进一步加强对基金信息披露的监管以及对公司内部控制执行情况的现场检查。 其次，通过交易所实现对基金交易的实时监控。目前，证券交易所按中国证监会要求建立基金交易监控体系，重点监控以下涉嫌违法违规的交易行为：单只基金的异常交易、同一基金管理公司不同基金或账户间的异常交易、不同基金管理公司账户间的异常交易、基金同股东等关联方账户间的异常交易、基金同可疑账户的异常交易、基金管理公司股东账户的异常交易等。此外，交易所还监控基金买卖高风险股票的行为。交易所在日常监控中发现基金异常交易行为时将向中国证监会报告。 对基金投资与交易违法违规行为，监管部门将视情节严重程度做出不同程度的处理。如属于偶然操作失误，证券投资基金交易过程中存在少量的不规范交易行为，由交易所及时电话通知，给予提醒。如果交易金额较大，且影响到其他投资者的市场判断，交易所将向监管部门专项汇报；监管部门根据情况决定是否进行调查，也可直接约见基金管理公司高级管理人员进行谈话提醒。如果证券投资基金在投资过程中，存在重大投资失误，或涉嫌操纵市场价格，或基金管理人进行重大关联交易，或涉嫌用基金资产牟取个人私利，或基金管理人存在重大读职行为，给墓金持有人利益造成损害，监管部门将进行专门调查。根据调查结果，决定是否移交稽查部门立案调查。根据《证券投资基金法》及其他有关规定，监管部门可以停止基金管理人的资格，对从业人员可以给予暂停甚至取消从业资格的处理。