第三节 基金服务机构监管

发布时间：2013-11-04 11:21:14

   在基金市场上，为基金提供服务的所有组织和机构(又称为“服务提供商”)都须接受中国证监会的监管。基金管理公司、基金托管银行、基金销售机构、基金注册登记机构是基金市场的主要服务提供商，因此也是基金监管的重点机构。 一、对基金管理公司的监管 对基金管理公司的监管主要包括市场准人监管和日常持续监管。 (一)市场准入监管 基金管理公司的市场准人监管主要包括基金管理公司的设立审核、基金管理公司申请境内机构投资者资格审批、基金管理公司重大事项变更审核、基金管理公司分支机构设立审核、基金管理公司股权处置监管等。 1.基金管理公司设立审核。设立基金管理公司应经中国证监会批准。设立基金管理公司必须在股东资格、公司章程、注册资本、从业人员资格、内部制度、组织机构、营业场所等方面符合《证券投资基金法》和《证券投资基金管理公司管理办法》规定的条件，同时向中国证监会提交书面申请。中国证监会自受理基金管理公司设立申请之日起6个月内，以审慎监管原则依法审查，做出批准或不予批准的决定。中国证监会采取的审查方式包括： (1)征求相关机构和部门关于股东条件等方面的意见。 (2)采取专家评审、调查核实等方式对申请材料的内容进行审查。 (3)自受理之日起5个月内现场检查基金管理公司设立准备情况。 2.基金管理公司申请境内机构投资者资格审批。基金管理公司申请境内机构投资者资格，应在净资产、基金管理年限与管理规模、具有境外投资管理经验人员数量、公司治理与内部控制等方面符合《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》规定的条件，并向中国证监会提交书面申请。 3.基金管理公司重大事项变更审核。基金管理公司下列重大事项变更需经中国证监会批准： (1)变更经营范围。基金管理公司通过变更经营范围开展特定资产管理业务，应在净资产、基金管理年限与管理规模、人员配备、业务规则与控制制度等方面符合《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》及相关实施通知规定的条件，并向中国证监会提交书面申请。中国证监会将对基金管理公司的合规运作、经营状况、公司治理、投资决策与研究分析体系的建立与执行、公平交易与防范利益输送相关制度的建立与执行、公司监察稽核与内部风险控制体系的建立与执行、人员队伍及人力资源管理状况等相关内容进行审查和评议，做出相关决定。 (2)变更股东、注册资本或者股东出资比例。 (3)变更名称、住所。 (4)修改章程。 4.基金管理公司分支机构设立审核。基金管理公司可以设立分公司，或者中国证监会规定的其他形式的分支机构，如办事处，并得到中国证监会批准。基金管理公司设立分支机构，应向中国证监会报送申请材料。 5.基金管理公司股权处置监管。中国证监会对基金管理公司股权处置进行监管，目的在于保证股权转让的有序进行，保护基金份额持有人的合法权益，鼓励有实力、讲诚信、负责任、有长期投资理念的机构参股基金管理公司。2006年5月，中国证监会发布《关于规范基金管理公司设立及股权处置有关问题的通知》，对基金管理公司的股权处置做了详细规范。 (1)在股权出让或受让方面，法规要求：持有基金管理公司股权未满1年的股东，不得将所持股权出让；股东持有的基金管理公司股权被出质、被人民法院采取财产保全或者执行措施期间，中国证监会不受理其设立基金管理公司或受让基金管理公司股权的申请；出让基金管理公司股权未满3年的机构，中国证监会不受理其设立基金管理公司或受让基金管理公司股权的申请。 (2)在持股目的方面，法规规定基金管理公司股东不得为其他机构代持基金管理公司的股权，不得委托其他机构代持基金管理公司的股权；股东及其实际控制人不得以任何形式占用基金管理公司资产。 (3)当基金管理公司主要股东被采取责令停业整顿、指定托管、接管或撤销等监管措施，或进人破产、清算程序时，法规要求基金管理公司董事、高级管理人员、股东及有关各方应遵循相关要求。例如，基金管理公司董事应悟尽职守，维护公司稳定运行，维护基金份额持有人利益不受损害；公司高级管理人员加强对基金营销、投资、交易、运营等业务的管理，保持公司稳定经营和独立运作；公司董事会和管理层应制定相应应急预案，对公司可能遇到的风险进行评估并确定应对措施；公司股东会或董事会讨论股权处置或高级管理人员变更等可能影响公司经营的重大事项，在相关会议召开前报告监管部门等。 在具体审核基金管理公司股权转让申请过程中，中国证监会可能就股权转让是否有利于公司长期稳定经营、保护基金份额持有人利益等征询独立董事意见，或者根据审慎监管原则要求股东及其实际控制人就有关事项做出承诺。 (二)基金管理公司的日常监管 中国证监会对基金管理公司开展日常监管的主要对象是基金管理公司的治理情况、内部控制情况。 1.公司治理监管。基金管理公司和一般企业法人的不同之处在于，基金管理公司管理基金资产是基于一种信托关系，公司通常可以控制数十倍于自身注册资本的基金资产，涉及基金管理人、基金托管人和基金份额持有人等多方利益主体。因此，治理结构是一个直接关系到基金能否规范运作、持有人权益是否能够落到实处的重要间题。 2006年6月，中国证监会发布《证券投资基金管理公司治理准则(试行)》，要求基金管理公司治理应遵循基金份额持有人利益优先的原则，体现公司独立运作的原则，强化制衡机制，维护公司的统一性和完整性。在对基金管理公司治理实施监管时，主要关注以下方面： (1)公司是否按照有关法律法规的要求建立起了组织机构健全、职责划分清晰、制衡监督有效、激励约束合理的法人治理结构。股东会、董事会、监事会或执行监事、经理层的职责权限是否明确，既相互制约又相互协调。 (2)公司是否明确股东会的职权范围和议事规则，股东是否严格履行义务。重点是通过建立公司和股东之间的业务与信息隔离制度，监督股东不得越过股东会、董事会直接干预公司的经营管理或基金财产的投资运作，不得在证券承销、证券投资等业务活动中要求基金管理公司为其提供便利，不得要求公司直接或间接为其提供融资或担保，不得直接或间接要求公司董事、经理层及公司员工提供基金投资、研究等方面的非公开信息和资料，不得利用技术支持等方式将所获得的非公开信息为任何人谋利，不得越过股东会、董事会直接任免公司的高级管理人员，不得违反章程干预公司员工选聘等事宜，公司除董事、监事之外的所有员工不得在股东单位兼职。另外，公司股东应对公司和其他股东负有诚信义务，股东应直接持有股权，不得为其他机构和个人代持股权，不得委托其他机构和个人代持公司股权。 (3)公司是否明确董事会的职权范围和议事规则；董事会是否按照法律法规和公司章程规定制定公司基本制度、决策有关重大事项，监督、奖惩经营管理人员。董事会应当严格按照有关法规的规定行使职权，公平对待所有股东，既要保证所有者意志的实施，又要有效维护基金份额持有人的利益，同时不得越权干预经营管理人员的具体经营活动。董事会每年应至少召开2次定期会议。 (4)公司董事是否具有履行职责所必需的素质、能力和时间，独立董事是否独立并有效履行职权。基金管理公司的董事应关注公司经营状况，对监督公司合规运作负有勤勉尽责义务。公司董事长应注重公司的发展目标、长远规划，不得越权干预公司经营管理活动，对股东虚假出资、抽逃或变相抽逃出资、以任何形式占有或转移公司资产等行为以及为股东提供融资或担保等不当要求应予以制止。公司应当建立健全独立董事制度。独立董事人数不得少于3人，且不得少于董事会人数的1/3。董事会在审议公司及基金投资运作中的重大事项，如重大关联交易、公司和基金审计事务、聘请或更换会计师事务所、基金半年报和年报时，应经2/3以上独立董事同意。 (5)公司监事会或执行监事是否切实履行监督职责。公司应明确规定监事会或执行监事的职权、人员组成、议事方式、表决程序等事项，公司的监事会或执行监事应加强对公司财务、董事会履行职责进行监督，维护股东合法权益。 (6)公司是否明确经理层的职权，经理层人员是否独立、合规、勤勉、有慎地行使职权。经理层人员应保持公司内部机构和人员责任体系、报告路圣的清晰和完整；应按公司章程、制度和业务流程的规定开展工作，不得越又干预基金投资、研究、交易等具体业务活动；应公平对待所有股东，公平才待公司管理的不同基金财产和客户资产。 (7)公司是否建立健全督察长制度，督察长是否坚持原则、独立客观地履行职责。督察长应由董事会聘任，对董事会负责，对公司经营运作的合法合规性进行监察稽核。督察长发现公司存在重大风险或者有违法违规行为，应当向董事会、中国证监会和公司所在地中国证监会证监局报告。 (8)公司是否建立有效制度防范不正当关联交易。公司应定期和不定期对关联交易事项、关联人士、禁止从事的关联交易等进行检查。公司董事会就关联交易事项进行表决时，有利害关系的董事应回避。 2.内部控制监管。中国证监会对基金管理公司内部控制情况的监督检查是日常监管的重点。监督检查的内容包括：公司的内部控制机制是否科学合理，内部控制制度是否健全；内部控制是否体现了健全性、有效性、独立性、相互制约性和成本效益的原则；控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和内部监控等基本要素是否达到要求；投资管理、信息披露、信息技术系统、财务会计、监察稽核等业务环节是否按照《证券投资基金管理公司内部控制指导意见》设立的标准和公司的内部控制制度有效执行。 3.经营运作。中国证监会在对基金管理公司的日常监管中，还密切关注公司本身的日常经营运作及风险状况。例如，中国证监会将关注基金管理公司是否以审慎原则经营运作，按照规定提取风险准备金；是否按照规定管理和运用固有资金；是否建立有效的管理制度，加强对分支机构的管理；是否建立突发事件处理预案制度，对发生严重影响基金份额持有人利益、可能引起系统性风险、严重影响社会稳定的突发事件，按照预案妥善处理；是否发生股东出资被司法机关采取诉讼保全措施、公司股东进人清算程序等对公司经营可能产生重大影响的事件。此外，中国证监会每年还集中分析基金管理公司报送的公司年度报告，及时掌握和评价公司的财务状况、盈利能力、股权结构、内控制度和人员情况等综合信息。 为增强基金管理公司风险防范能力，中国证监会于2006年8月和2007年9月先后发布通知规范基金管理公司提取风险准备金。根据通知要求，2006年基金管理公司按不低于基金管理费收人的5%计提风险准备金，2007年之后按照不低于基金管理费收人的10%计提风险准备金，风险准备金余额达到基金资产净值的1％时可不再提取。风险准备金主要用于赔偿因公司违法违规、违反基金合同、技术故障、操作失误等给基金财产或基金份额持有人造成的损失，该制度已成为保护基金份额持有人利益的重要措施。 (三)日常监督的主要方式与处罚措施 中国证监会对基金管理公司进行日常监管的主要方式包括非现场检查和现场检查。 1.非现场检查主要以审阅基金管理公司报送材料的方式进行，具体包括审阅并分析基金管理公司年度报告，审阅会计师事务所出具的基金管理公司内部控制情况年度评价报告，审阅基金公司定期报送的公司监察稽核报告以及不定期报送的重大事件临时报告等。 2.现场检查主要是根据日常监管情况确定检查的对象、内容和频率，具体内容包括：进人基金管理公司及其分支机构进行检查；要求基金管理公司提供与检查事项有关的文件、会议记录、报表、凭证和其他资料；询问基金管理公司的工作人员，要求其对有关检查事项做出说明；查阅、复制基金管理公司与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存；检查基金管理公司运用电子计算机管理业务数据的系统等。现场检查之后，中国证监会将向被检查的基金管理公司出具检查结论。 对违规或存在较大经营风险的基金管理公司，中国证监会将依法责令整改，暂停办理相关业务；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，一般将采取监管谈话、出具警示函、记人诚信档案、暂停履行职务、认定为不适宜担任相关职务者等行政监管措施。基金管理公司整改结束，应当向中国证监会提交整改报告，中国证监会将对其进行检查验收。 二、基金托管银行的监管 与对基金管理公司的监管类似，中国证监会对基金托管银行的监管可分为市场准人监管和日常持续监管两个方面。 (一)市场准入监管 基金托管人资格由中国证监会、中国银监会核准。申请托管资格的商业银行须在资产质量、人员配备、办公硬件及系统软件、风险控制等方面符合《证券投资基金法》及《基金托管资格管理办法》等法律法规的规定。获得基金托管资格后，商业银行就可以承接基金的托管业务。同时，根据相关法规规定，只有获得基金托管资格的商业银行，才可以承接QDII基金和基金管理公司特定资产管理业务的托管。 目前，我国具有基金托管资格的商业银行包括中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行、交通银行、招商银行、光大银行、浦发银行、中信银行、民生银行、华夏银行和兴业银行12家银行。 (二)日常监管 商业银行取得基金托管资格后，其日常基金托管业务活动主要受中国证监会的监管。中国证监会对基金托管银行的日常监管主要包括基金托管职责的履行情况和基金托管部门内部控制情况两个方面。 1.对履行基金托管职责的监督。主要包括： (1)在监督基金投资运作中，是否在基金托管协议中事先与基金管理公司订明相关权责，是否建立并及时维护相关监督系统，是否在发现问题时及时提醒基金管理公司并报告中国证监会。 (2)在办理基金的清算交割事宜中，是否能保证清算的及时高效，同时又保证基金财产的安全与独立。 (3)在复核、审查基金管理公司计算的基金资产净值时，是否科学评估基金采取的估值方法，是否及时与基金管理公司核对净值；在发现估值方法不能反映基金资产的公允价值时，是否采取必要的手段。 (4)在办理与基金托管业务相关的信息披露事项中，是否及时、真实、准确、完整地履行信息披露业务，是否在基金年度报告中的托管人报告中独立、客观地发表意见。 2.对基金托管部门内部控制的监督。在日常监管中，中国证监会密切关注基金托管银行是否建立科学合理、控制严密、运行高效的内部控制体系。例如，托管银行各机构、部门和岗位职责是否保持相对独立，基金资产、托管银行自有资产、其他资产的保管和运作是否严格分离，托管银行托管业务部门的岗位设置应当权责分明、相互制衡等。 与对基金管理公司的日常监管一样，中国证监会主要通过审阅托管银行定期报送的报告以及对托管银行进行不定期现场检查等方式，实现对托管银行的日常监管。 三、基金销售机构和注册登记机构的监管 (一)基金代销机构的准入监管 根据《证券投资基金法》的有关规定，开放式基金的销售业务由基金管理人负责，基金管理人可以委托经中国证监会认定的其他机构代为办理。根据《基金销售管理办法》的规定，机构拟开办基金代销业务应当首先经中国证监会审核和批准，取得基金代销资格。商业银行、证券公司、证券投资咨询机构、专业基金销售机构以及中国证监会规定的其他机构，在资本充足率(或净资本、注册资本)、组织机构、治理结构与内部控制、营业场所、信息系统建设、业务管理制度、从业人员资格等方面符合《基金销售管理办法》《基金销售机构内部控制指导意见》和《基金销售业务信息管理平台管理规定》等法规规定的条件时，可以向中国证监会申请基金代销业务资格。 (二)基金登记机构的准入监管 由于封闭式基金在证券交易所的交易系统内进行竞价交易，因此其登记业务同上市公司的股票一样，由中国证券登记结算有限责任公司办理。 开放式基金的登记业务同封闭式基金的情形有所不同。根据《证券投资基金法》第五十一条的规定，开放式基金份额的登记业务可以由基金管理人办理，也可以委托中国证监会认定的其他机构办理。从开放式基金实践的情况来看，目前具备办理开放式基金登记业务资格的机构主要包括基金管理公司和中国证券登记结算有限责任公司。 基金管理公司作为基金管理人办理开放式基金的登记结算业务，是目前大多数开放式基金采用的模式。基金管理公司的该项业务资格无需另外批准。拟申请办理开放式基金登记业务资格的机构需要向中国证监会提出申请并报送有关材料，经审查符合有关条件的，由中国证监会批准其办理该项业务的资格。 (三)基金销售机构的日常监管 1．基金销售机构内部控制监管。中国证监会对基金销售机构内部控制情况的监督检查是日常监管的重点。监督检查的内容包括：销售机构的内部控制是否体现健全、有效、独立、审慎的原则，控制环境、风险评估、授权控制、内部监控、危机处理等要素是否达到要求，销售决策、销售业务执行流程、会计系统、信息技术、监察稽核等业务环节是否按照《基金销售机构内部控制指导意见》设立的标准和公司的内控制度有效执行。通过督促销售机构建立科学合理、控制严密、运行高效的内部控制体系，目标在于促使基金销售机构合规运作，提高风险防范意识，及时查错防弊，消除隐患，确保销售业务的稳健运行和投资人资金的安全。 2.规范基金销售业务信息管理平台建设并实施检查。2007年3月，中国证监会发布了《基金销售业务信息管理平台管理规定》，对销售前后台业务系统、相关应用系统的支持系统、监管信息报送系统等的建设进行规范，旨在提升基金销售相关信息系统的安全性、实用性和系统化，保障投资人资金流动的安全，防止销售业务中的不正当竞争行为，支持销售适用性原则的运用，提高对基金投资人的信息服务质量。对于各销售机构信息管理平台的建设，中国证监会及其各地方证监局主要通过现场检查方式实施监督。